2004年8月，中央作出在全国文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的决策，此举切合依法行政、深化文化体制改革的宏观要求，符合发展文化产业、培育文化市场的客观需要，是加强党对意识形态领导的重要举措。按照中央要求，9个试点地区积极创新体制，纷纷组建文化市场综合执法队伍，初步形成了权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制。重庆是试点地区之一，也是中西部地区唯一的省级试点单位。在改革过程中，市委市政府大胆突破，创造性地贯彻落实中央精神，充分利用法律赋予地方政府的权力，建立起授权执法和委托执法相结合、属地责任和部门管理相集合，市场监管与“扫黄打非”相结合的高效综合执法体制，建立起了在全国有广泛影响的“重庆模式”。
一、“重庆模式”的选择和创新
（一）全国模式分类概述
文化市场综合执法试点工作开展以来，9个试点地区各展所长，积极探索符合当地实情的文化市场监管新路子，先后组建综合执法机构，尽管各地所走的路子不尽相同，但在体制架构上都形成了各自特色，形成了有代表性的上海模式、浙江模式、沈阳模式等。
1.上海模式
上海市文化市场行政执法总队和区县大队分别是市政府和区县政府直属的行政执法机构，具有独立执法主体资格，执法范围除传统文化市场（文化、广电、新闻出版）范围外，还获得了旅游市场和体育市场的监管权。“上海模式”采取由政府直接授权的方式组建执法队伍，有利于行政审批与行政执法的分离，较好解决了多头执法、重复执法及执法效率低下的问题。但是执法机构与行政管理部门同属政府组成部门，不能形成有效的监督制约机制，容易滋生新的矛盾。
2.浙江模式
浙江在省级层面未组建文化市场综合执法队伍；杭州、宁波两个副省级城市建立文化市场行政执法总队；温州、绍兴等9个省辖市建立文化市场行政执法支队；县（市、区）建立文化市场行政执法大队。新设立的执法队伍为市、县（市、区）文化广电新闻出版局的直属机构。“浙江模式”是一种行政主体内部调整权力的方式，行政审批与行政执法权既相对独立，又相对统一，可以高效发挥行政权力的效能，有效监督执法权力的运用。但行政处罚主体仍然是行政管理部门，执法权限仍来源于管理部门的委托。
3.沈阳模式
沈阳模式属于“半垂直管理型”。市执法总队是沈阳市政府直属行政执法机构，总队在各区设立区大队，在县（市）设立文化市场行政执法队，分别为各区、县（市）文体广电新闻出版局直属机构，业务上接受市执法总队指导。大队长由区县委组织部会同市总队共同提名、共同考核，市总队任命。“沈阳模式”实行半垂直管理体制，保证了总队对全市执法力量指挥的顺畅性。但市和区、县（市）两级执法体制没有完全统一。
此外，非综合执法改革试点地区的宁夏，根据区情特点和优势，采取了“垂直管理模式”。执法总队根据自治区政府授权行使全区文化市场管理职责，行政处罚权相对集中，全区五个市设立文化市场行政执法支队，各区县设立文化市场行政执法大队。执法总队对执法支队、执法大队实行垂直管理。“宁夏模式”符合自治区地域范围小、行政区划少、文化市场规模不大的区情特点。
（二）“重庆模式”的建立
在试点工作中，重庆市委市政府认真落实中央要求，结合新兴直辖市文化市场实际和“大城市带大农村”的特殊市情，颁发了《关于建立重庆市文化市场综合执法机构的意见》，建立了市和区县两级文化市场管理工作领导小组，成立了市文化市场行政执法总队和区县文化市场行政执法大队两级综合执法队伍。市文化市场行政执法总队是市政府直属的副厅级机构，具有独立法人资格，根据市政府授权行使文化、广电、新闻出版等领域的文化行政处罚以及相关的行政强制、监督检查职能，负责指导协调全市文化市场监管和“扫黄打非”工作。各区县（含北部新区）都按要求组建了文化市场行政执法大队，作为区县文广新局的直属机构，受文广新局委托对属地文化市场实施综合执法，承担属地文化市场监管责任。其中，永川区还试点了大队由区政府授权执法并直属于区政府的新体制。
实行综合执法试点之后，实现了审批与监管的分离和执法权责的统一、执法主体的统一、执法力量的统一，有效避免了以往因主体多元导致的重复执法、多头执法、标准不一以及相互扯皮推诿等现象，有效提高了市场监管效率。“重庆模式”的设计，既符合国家法律和中央政策要求，又符合重庆市特殊市情，在全国具有示范意义和借鉴作用。
二、“重庆模式”开创我市文化执法工作新局面
我市文化市场综合执法改革试点以来，总队主动走出去，学习其他地区市场监管的经验，同时也接待其他省市同行的来访。特别是2006年8月成功承办了全国“扫黄打非”工作开展17年来首次实践与理论研讨会，2007年4月承办了全国文化市场行政执法工作会，来自全国各省市和部分重要城市的代表齐聚一堂，深入交流文化市场管理工作经验，商讨综合执法试点工作。总队和区县大队把自己定位为党管文化的有力抓手、文化体制改革的排头尖兵、文化市场的忠诚卫士，紧紧抓住综合执法改革试点契机，充分发挥“重庆模式”的体制优势，以市场监管为核心，以“扫黄打非”为重点，以队伍建设为抓手，不畏艰辛、克服困难，取得了一定的成绩，积累了一定的经验。
（一）立足长效，建立起文化市场监管“五大机制”
一是建立执法网络机制。建立总队与文化、广电、新闻出版部门之间的工作通报和告知制度，逐步完善事前管理和事后监督的信息沟通和工作协调；建立了总队与公安、工商、通信管理等部门的联动机制。二是建立执法责任制度。按照“属地管理，重心下沉”的原则，实行目标考核奖惩，与大队签订目标管理责任书，对文化管理工作进行量化考核。三是建立内部管理机制。制定了 25种内部工作制度，全面实行规范化管理。四是建立社会监督机制。主动接受媒体、公众、行业协会和业主的监督，确保执法公正。总队在新闻媒体上公布24小时公开举报电话，与新闻媒体联合发布文化市场巡查报告，聘请一批新闻记者为文化市场特约监督员；聘请《少年先锋报》小记者为市场监督的“小哨兵”；在人大、政协等部门聘请了文化市场特约监督员，开展文化市场调研工作。五是建立行业自律机制。总队定期召开文化市场经营业主座谈会，倡导网吧、音像等行业的经营业主，带头做好行业自律，受到经营业主的好评。
（二）齐抓共管，强化“扫黄打非”工作体制
实行文化市场综合执法，非常重要的一个问题就是会不会因此削弱了“扫黄打非”工作的地位和力量。我市用综合执法的实践给出了一个正面的回答。由于总队以市场监管为核心任务，又承担了市“扫黄打非”工作小组办公室的日常职能，负责全市“扫黄打非”工作的统筹协调、督察督办，这实际上就是把“扫黄打非”工作从文化市场监管各项任务中凸显出来，成为执法总队的首要任务。执法总队确定了三大重点任务，即“保护国家文化安全、保护未成年人健康成长、保护知识产权”，其中首要的就是维护国家文化意识形态安全，努力做好“扫黄打非”工作。在工作中，执法总队同市级相关部门、区县执法大队之间的配合更加经常和密切，属地管理和部门责任制得到了更好的落实，“扫黄打非”工作的机制更活，合力更强了。
（三）全面监管，打造稳定有序的文化市场
总队积极创新监管方式，强化监管措施，确保市场健康稳定。总队成立初期，由于文化市场存在问题比较突出，区县执法大队组建不到位，执法总队提出深入市场管市场，把办公室设在市场，要求总队把70%的时间放到市场，执法大队把80%的时间放到市场。检查工作不看材料，不听汇报，市场状况是最好的介绍。根据文化市场活动规律，推行错时执法、交叉执法，充分利用科技手段、社会力量加强监管。在工作中既治标，更治本，不但查处了一批大案要案，而且端掉了一批窝点，打掉了一批源头，牢牢掌握了市场主动权。各区县执法大队成立后，总队及时提出将工作重心从市场巡查中转移出来，重点加强大案要案的办理和对区县的指导督察，促进属地管理责任的落实，区县执法大队在市场监管中的主力军作用日益显现出来，全市文化市场秩序明显好转，稳定有序成为文化市场的常态。
（四）重拳出击，实现行政处罚与刑事打击有效衔接
2007年，在总队的积极呼吁下，市人民检察院、市高级人民法院、市公安局召开联席会议，出台了《关于办理非法出版物刑事案件适用有关法律问题联席会议纪要》，该“纪要”的出台，标志着我市在文化市场的出版物领域建立行政执法与刑事司法相衔接机制取得重大突破，对全面推进出版物刑事案件办理产生了积极影响。文化执法机构进一步加强了与司法部门协调配合，推动行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，提高了不法经营者的违法犯罪成本，有效震慑和打击了不法分子。如2007年11月，沙坪坝区人民法院对“12·13重庆市特大盗版光盘制售工厂案”作出判决，案犯李某因非法经营罪被依法判处有期徒刑7年，并处没收财产5万元。又如2007年底，中央政治局常委李长春对总队查处的“8·29制售非法报刊特大团伙网络案”作出批示：“此案查处得好。”
（五）以人为本，规范文化市场行政执法工作
队伍建设是加强综合执法工作的一项基本工作，也是一个关键问题。总队成立时，市领导对文化执法队伍建设突出了总体要求，就是要建设一支“政治强、业务精、纪律严、作风正、形象好”的执法队伍。按照这一目标和标准，总队切实加强队伍建设，让执法队伍始终保持了昂扬的精神状态，成为宣传意识形态领域一支有很强战斗力的执法队伍。同时，总队制定了“执法为民、服务发展”的“一个意见和十项制度”，规范执法行为，把维护广大人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点。执法过程中，充分尊重行政相对人的人格尊严，在执法活动中做到教育和处罚结合，监管和服务结合，有效保障行政相对人的合法权益。建立总队领导联系重点经营户制度，帮助经营者做大做强，用实际行动践行人本执法的精神。加强理论探讨，召开了文化执法如何人性化恳谈会，认真听取各方意见，不断完善提高执法水平。重视依法行政建设，编制相关执法依据，量化处罚标准，细化执法流程，加强内部监督，实现查处分离。
三、“重庆模式”的完善和提高
四年多来，我市文化执法工作得到社会各界的高度关注，得到各级领导的充分肯定。中宣部文改办总结我市文化市场综合执法改革经验，在中央主要新闻媒体和全国文化体制改革工作会议上推出。2008年执法总队作为全国文化市场综合执法队伍的唯一代表，受邀在全国文化体制改革会议上进行发言。执法总队被新闻出版总署授予首届中国出版政府奖，连续四年被文化部评为年度行政执法先进单位，被全国“扫黄”办评为全国“扫黄打非”先进集体和有功集体，被重庆市政府命名为全市十佳行政执法单位。“重庆模式”在全国的影响更加深刻。但随着时间的推移、工作的推进，我市现行体制仍然存在着不适应文化市场监管的地方。
（一）存在的问题
从横向看，综合执法的效能还没有完全发挥，统筹协调力度还有待加强。其一，文化市场管理同文化产业发展紧密相关，加强文化市场监管有利于文化产业发展，但目前总队只有监管处罚职能，没有统筹协调、管理服务、引导发展的职能，市场检查与市场管理、产业发展处于脱节状态，不利于文化市场的规范运作、繁荣发展，不利于文化产业软实力提升。其二，总队承担了文化市场管理工作领导小组（“扫黄打非”工作小组）办公室日常工作，要经常协调公安、工商、通信管理等相关部门共同管理文化市场，并对专项行动进行督察督办。但由于目前市委市政府对总队的授权主要是市场检查和违规处罚，基本不包含统筹协调职能，不利于整合各成员单位力量开展文化市场管理和“扫黄打非”工作，同时总队的名称、级别定位也制约了综合协调、齐抓共管执法效能的充分发挥。其三，根据市政府授权，总队只能行使文化、广电、新闻出版、文物等方面的市场监管和行政处罚，未将体育、旅游等相关文化市场的监管也集中起来，没有真正形成文化领域监督管理的大综合。
从纵向看，我市区县综合执法改革仍显不彻底性，存在“一个市场两种体制”、“一样执法两样方式”、“一支队伍两种身份”、“一个机构多种规格”的问题。“一个市场两种体制”，目前市一级执法总队是直属市政府的行政执法机构，而区县一级执法大队则是区县文广新局的内设机构，这种上下不一的管理体制，给总队履行指导监督职能造成无形的阻碍，导致“属地管理”责任落实不力。“一种执法两样方式”，执法总队由市政府授权执法，执法大队由区县文广新局委托执法，造成执法大队没有独立执法主体地位，责、权、利不统一，不利于发挥执法队伍的积极性，两级文化市场综合执法机构的合力没有完全体现。“一支队伍两种身份”，各地执法队伍性质差别明显，除少数大队确定为行政性质外，有的确定为事业性质，有的区县至今未明确机构性质。在人员身份方面，也存在事业编制人员、参照公务员管理和按照公务员管理的区别。“一个机构多种规格”，区县执法队伍机构级别不够明确，不利于执法工作的有效开展。
此外，“扫黄打非”工作事关国家政治文化安全，领导关心、社会关注，我市各级“扫黄打非”机构20多年来长期作为临时机构，没有编制、没有专职人员、没有专门的办公场地和工作保障体系。实施文化市场综合执法改革以后，市“扫黄打非”办公室设在市委宣传部，日常工作由总队承担；但区县“扫黄打非”办公室挂靠部门不尽一致，没有相对固定的机构，给履行“扫黄打非”重要职能职责带来困难。
同时，我市广大乡镇文化市场监管不到位，执法队伍鞭长莫及。由于执法力量限制，日常监管主要集中在文化市场活跃的主城区和区县城内，较少涉足一般的乡镇文化市场，存在监管漏洞，不利于促进乡镇地区文化市场的发展繁荣。
（二）对策及建议
针对以上突出问题，必须坚持以科学发展观为指导，进一步解放思想，创新体制，激活机制，用改革的办法来解决工作中存在的问题，建立健全适应重庆特殊市情，适应文化建设和市场经济发展的管理体制和运行机制，把文化市场综合执法改革工作逐步引向深入。
为此提出以下建议：
1.解决市和区县两级文化执法队伍之间在管理体制上存在的问题，加强工作的一致性
可以借鉴上海模式，将区县执法大队作为当地政府的直属机构，实行政府授权执法，独立承担法律责任，明确市和区县文化机构为行政性质，人员为公务员身份，从而建立起全市上下统一、两级一致的执法体制。全市执法体制理顺后，面对全市文化市场是一个基本单元，是一个统一的大市场，无论市场发展，综合管理还是行政责任，总队与大队息息相关，密不可分，特别是主城相对发达地区，市场管理任务更重，责任更大，总队与大队联系更为密切，因此，仅靠总队与大队之间的业务指导关系，不足以对区县特别是主城区文化市场实施有效监管，综合执法体制优势不能得到充分发挥。为有效解决这一问题，可以在充分调研论证的基础上，将总队对部分区县大队的领导体制进行改进和微调。在维持执法大队人财物隶属关系不变的情况下，加强对主城区执法大队领导班子的管理力度，对主城各区大队领导实行双重领导，即总队会同当地党委政府共同考核，由总队任免。其余区县执法大队的领导体制保持不变，仍实行属地管理，重心下移，总队对其进行业务指导和监督。
2.赋予文化执法机构更多的统筹协调、管理服务职能
条件成熟时，可以借鉴工商、质监等系统的成熟模式，在市和区县两级文化市场执法机构的基础上分别组建市和区县“文化市场监督管理局”。组建后的“文化市场监督管理局”作为政府直属机构，加挂文化市场管理工作领导小组（“扫黄打非”工作小组）办公室牌子，履行文化市场监督管理职责，同时承担“扫黄打非”工作重要职能，一方面加强对文化执法工作的统筹协调、监督检查，另一方面加强对文化市场的管理服务、规范引导、促进发展。在职能范围划分上，市级执法机构负责全市文化市场综合执法工作的组织协调，承担跨地区综合执法和大案要案的查处，负责指导区县执法机构对文化市场正确执法，各区县执法机构承担属地文化市场的综合执法。另外，为了充分发挥综合执法效能，创造良好市场环境，促进文化产业总体发展，可将体育、旅游市场纳入文化市场综合执法范围。
3.整合执法力量，加强内设机构和编制
目前，我市执法总队和大队内设机构过少、干部职数过少、执法编制过少，与所监管的12大门类41个区县（含北部新区）文化市场监管的任务不相适应。可以借鉴上海市文化执法机构的建制，在市执法总队内设8个处室，另设专门的举报中心和信息中心，确定80名行政执法专项编制，根据我市区县文化市场发展程度的差异，确定大队行政执法专项编制10～20名。根据“扫黄打非”工作只能加强、不能削弱的指导思想，建议明确市和区县两级“扫黄打非”办公室为常设工作机构，增加专项编制，确定专职人员，建立工作保障体系，“扫黄打非”办公室主任由党委宣传部分管副部长兼任，具体职责由文化市场综合执法机构履行。
4.加强改进乡镇农村文化市场管理体制
为适应大城市带大农村特殊市情需要，加强改进乡镇农村文化市场管理体制，解决基层文化市场管理工作的空白。可以采取两种方式解决问题。一是在实行综合执法改革的乡镇，将文化市场监管权委托给乡镇综合执法机构行使。二是确定乡镇文化专干、街道办事处相关领导、学校部分教师等为兼职协管员，给予一定报酬，协助管理文化市场。
5.努力探索工作机制，在强化创新上下工夫
一是以增强合力为目标，健全执法协调配合机制，在进一步明确分工的基础上，继续加强执法总队与市级部门的协作配合，做到各司其职、各负其责、协同作战。二是完善文化市场监管工作长效机制。建立规划、布点、审批、教育、示范、监管、处罚等相结合的多视角、多维度的文化市场监管立体工作网络，构筑以人为本、依法科学、程序合法、标准适当的行政执法体制，培育依法经营、违法必究、诚实守信的市场体系，创造公平、公正、公开的市场竞争环境。三是建立完善更加科学合理的文化市场执法工作和“扫黄打非”工作考核办法，督促区县执法大队落实“属地管理”责任。加强对文化市场综合执法队伍的法制教育和业务培训，增强政治素质和业务素质，切实提高行政执法的水平和效率。
6.加大财政投入力度，增强执法保障
按照中央及市委文件要求，将文化市场行政执法机构所需经费纳入本级政府财政预算，保证执法活动的正常开展。逐步改善基层大队执法装备和取证办案设备，提高快速反应能力和执法效率。加强文化市场监管工作的技术支撑，向科学技术要监管力，尤其是加快网吧经营管理监控平台建设，提高科技监管效能，适应文化市场发展现状。
四、结 语
2008年是文化市场综合执法改革的第四年，也是我市文化市场执法工作再上新台阶的重要一年。全市文化执法机构以保障北京奥运会胜利召开为主线，以文化市场“奥运保障行动”和“反盗版天天行动”为平台，重点加强对网吧、出版物市场和电子游戏娱乐场所的监管。全年共组织集中专项整治行动 17次，出动执法人员15万人（次），检查经营场所 73 359家（次）；收缴各类非法出版物94万张（盘、册），其中非法音像制品58万张（盘），非法电子软件5.2万张（盘），非法书报刊30万册（份、张），行政处罚案件478 件，移送司法机关案件54件，成功查办了“3·26网络游戏私服案”、“11·19淫秽图书销售窝点案”、“11·26封建迷信出版物批发窝点案”等一批大案要案，全市文化市场继续保持了繁荣稳定。
“重庆模式”的成功实践，验证出我市文化市场综合执法改革的总体思路是正确的，证明了“重庆模式”的设计具有一定的优越性，但我市进行的改革探索还只是初步的，只是破了题、探了路、开了头。目前党中央已经吹响“文化大发展大繁荣”的号角，特别是随着文化市场综合执法改革深入推进，更加需要大胆地闯，大胆地试，努力探索执法体制，创新工作机制，转变监管模式，增强执法合力，破解上下对接难、宏观管理难、信息沟通难、部门配合难、反弹控制难等问题，进一步完善和发展“重庆模式”，使其继续为全国文化市场综合执法改革发挥引领和示范作用。
作者单位：
乔 健 重庆市文化市场行政执法总队
