被誉为“中国版萨奥法案”的《企业内部控制规范》于2008年下半年正式发布。在此之前，我国企业内部控制体系建设基本处于起步阶段，由于没有统一的企业内部控制规范，加上一些上市公司内部控制意识淡薄，一些企业内部控制失效甚至舞弊的案件时有发生，损害了投资者利益，在市场上造成了恶劣影响。《企业内部控制规范》的出炉是中国会计审计领域的又一重大改革举措，其实施将有利于我国资本市场的持续健康发展。
在被视为稳定资本市场发展之基石奠定之后，重庆国有文化企业如何借势调整， 改善内部管理环境，构筑一道“风险防火墙”，为成功上市夯实基础，是值得思考的问题。本文拟从我市国有文化企业内控制度建设的现状、问题、对策等方面出发，对加强重庆国有文化企业内控建设做些探讨。
一、 现状与问题
重庆市是中央确定的全国文化体制改革综合性试点地区。改革试点以来，经营性文化单位按照现代企业制度的要求，逐步完善法人治理结构，加强经营管理，健全内部控制，防范经营风险，市场主体地位和制度建设取得明显进展。市文化资产公司自2005年5月成立以来，先后对重庆报业集团、重庆广电集团（总台）、重庆出版集团以及重庆新华书店集团等市国有文化企业经营管理状况和内部控制制度建设进行了多次调研，结果喜忧参半。一方面，我市国有文化企业通过多年运营，大都积累了丰富的内部管理经验，一般说都有一定程度、一定范围的内控制度，或者说基本经营业务内部管理都有章可循。另一方面，由于历史原因和行业的特殊性，在内部控制制度建设与执行方面，落实不到位，流于形式的现象时有发生。 主要问题表现在以下几个方面：
（一）法人治理结构不够完善
我市国有文化企业通过“两分开”转制改企后逐步建立了现代企业制度，并按照《公司法》的有关规定建立了董事会、监事会和经营管理机构，公司法人治理结构取得了明显成效。同时也应看到，由于历史和体制方面的原因，一些国有文化企业公司法人治理结构还存在一定瑕疵，董事会工作运转缺乏规范性，监事会监督缺位现象比较突出。完善和规范的法人治理结构是现代企业制度的核心，而我市国有文化企业的法人治理结构，还需要进一步健全和完善。
（二）内部控制制度建设有待加强
内部控制执行水平有待提高。我市国有文化企业内部控制执行水平还有待进一步提高，仅有完善的法人治理结构和内部控制制度而缺乏有效执行也是不够的。从某种意义上讲，执行力比制度更重要。我市个别国有文化企业在项目选择、投资决策等出现的问题，与内部控制制度未能得到有效执行不无关系。因此，如何进一步提高内部控制执行水平是我市国有文化企业在内部控制方面面临的亟待解决的问题。
（三）企业财务管理和内部审计工作还比较薄弱
虽制定有制度，建立了机构，但有的制度特别是内部控制管理制度程序不够完善、责任不够明确，而财务和审计机构人员配备不够充分，人员素质参差不齐，造成有的会计核算不规范、财务决算编制和预算管理不够规范，审计工作效果有限等。
（四）监督约束机制没有形成应有的约束力和威慑力
表现在：制度执行不严。例如有的企业制定的具体管理制度，并未完全按规定进行。制度不完善、不配套，落实制度的要求不明确、不具体，对执行制度不严的，缺乏追究。如《招待费管理规定》，往往控制不严，超标准的现象较多，难以按规定实施。因资金互相挤占，形成三角债，《内部账款回收制度》执行有难度。有些制度不符合客观实际和时代要求，不能与时俱进，有的甚至已经过时，落实起来要打折扣。例如有的企业制定了《文件收发规定》，但往往存在文件处理、传阅不及时的问题。制度宣传不够，多数干部、群众不清楚，缺乏公开性，群众想监督但难办到。
二、 思考与对策
深化文化体制改革，推进重庆国有文化企业建立现代企业制度、完善法人治理结构迫切需要加强内控制度的建设。我市国有文化单位处于相对垄断地位，改制转换为企业以后，一些单位内部控制制度建设还有待进一步加强。内部控制制度建设是企业内部控制体系的重要内容，制度建设的好坏直接影响内部控制的执行效果和运行质量。我市国有文化企业还需要进一步完善经营管理和内部控制制度，以更好地适应新的经营环境和市场环境。
维护出资人权益，确保国有文化资产保值增值，也迫切需要加强内控制度的建设。我市国有文化企业会计基础工作薄弱，国家统一的会计制度执行不到位，内部监督流于形式，会计信息质量完整性、可靠性程度不高。这些问题的存在造成一些企业会计工作杂乱无序、管理混乱，一些企业会计部门仅仅是一个核算机构，不能起到财务监督的作用。
因此，加强国有文化企业管理，强化内控制度的建设，向管理要效益，已成为迫在眉睫的重要任务。只有建立和健全一套行之有效的、科学合理的、严格的内部责任制度，规范经营管理行为，才能使重庆国有文化企业在激烈的市场竞争中立于不败之地。我们应该以此为契机，抓好企业内控制度的建设。
（一）我市国有文化企业内控制度建立首先应遵循的总体原则
内控制度是现代企业内部管理的一个重要组成部分，是由企业管理层制定和实施的，旨在为财务报告的可靠性、经营的效果和效率以及相关法律法规的贯彻执行等目标提供合理保证的过程，是对企业相关业务活动进行组织、制约、考核和调节的重要手段。其组成要素包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等几部分。
我市国有文化企业在经营上有其特殊的地方，但作为在经营方面要求盈利的经济组织，在内控建设方面仍应遵守《企业内部控制规范》，按照规范的要求，建立起适合本企业生产经营实际的内控体系，促进管理水平的提高。因此我市国有文化企业内控制度的建立和执行首先必须遵循合法性、全面性、重要性、有效性、制衡性、适应性和成本效应性原则。我市国有文化企业应当遵照内控的基本原则，将内控的基本要素与企业内部的各个层级、各项业务和各个环节有机结合，以确保有效实现内控的基本目标。
（二）我市国有文化企业内控制度建立应加强的几个方面
1.加强组织结构建设，建立良好的内部控制制度
现代企业的所有权与经营权的分离，使得客观上需要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，以保障有关各方的合法权益。企业应充分发挥其应有的作用：一是企业要发挥董事会在内部控制中的核心作用，关键是要保证董事会的独立性，保持董事会在决策、监管过程中的独立地位，需要做到以下两点：第一，设立董事会决策与监管的支持机构，如审计、价格及报酬委员会等，公司要依据自身的经营特点设立。第二，推行职务不兼容制度，杜绝高层管理人员交叉任职，建立内部控制框架要在组织机构设置和人员配备方面做到董事长和总经理分设、董事会和总经理班子分设，避免人员重叠。二是要发挥监事会的监督作用，企业监事会应对企业的生产经营活动和内部控制的执行情况进行直接监督检查，及时发现、反馈企业经济运行中的问题，提出整改并督促单位落实整改，逐步形成对违法违规经营有效制约的监控机制。
2.建立符合企业实际的、可操作性的内部控制制度
企业应根据自身的特点，从实际运用出发，制定具有可操作性的内部控制制度，应考虑两个方面：一是内容上的规范性。要制定既符合国家相关政策、规定的条款，又适合本企业实际的内控制度。二是操作上的程序性。各项内部控制制度在具体规范各控制点或控制环节时，要体现程序性的特点和要求，要明确与该控制点或控制环节相关方面的操作步骤，各步骤涉及的部门或岗位所应发挥的职责权限。
针对目前我市国有文化企业的企业财务状况不佳，会计信息严重失真等现状，企业最重要是应抓好货币资金管理、物资采购管理、对外筹投资管理、工程项目管理、担保行为控制、预算管理等方面的问题。
（1）货币资金管理。制定货币资金管理办法，明确公司实行货币资金业务岗位责任制，根据部门和岗位的职责权限，确保办理货币资金业务不相容的岗位相互分离、制约和监督。公司财务部门负责管理货币资金，其他部门一律不能保留现金或设立银行账户，不能保存各种有价证券和票据。出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作。银行票据的签发印鉴，必须有两人分别掌管，以防虚开支票或挪用公款；与此同时，要加强资金筹集的风险控制，要保证有一个合理的资金结构，维持适当的负债水平，既要充分利用举债经营这一手段获取财务杠杆收益，提高自有资金盈利能力，同时要注意防止因过度举债而引起财务风险的加大，避免陷入财务困境。
（2）物资采购管理。在采购环节，要严格内控手续，采用“库存定额”管理办法，以库存量定采购量，在保证生产正常运行前提下，确定合理库存定额，严禁超定额采购，对大宗材料采用“公开招标”的办法，以防弊端。对于货物的质量要严把入库关，入库手续齐备，并由相关部门经手签章，以划清责任。建立和完善采购与付款的控制程序，强化对请购、审批、采购、验收、付款等环节的控制，做到比质比价采购、采购决策透明，堵塞采购环节的漏洞。
（3）筹资控制管理。加强对筹资业务的管理，合理确定筹资规模和筹资结构。选择恰当的筹资方式，严格控制财务风险，降低资金成本，确保筹集资金的合理使用。
（4）投资控制制度。除制定规范的对外投资程序外，企业的投资控制应当关注投资风险问题，无论是债权股权投资还是长短期投资，企业都要进行可行性研究并根据项目和金额大小确定审批权限，预计可能出现的负面影响及对策，与些同时，企业还应关注投资的最终价值的实现。建立科学的对外投资决策程序，实行重大投资决策的责任制度，加强投资项目立项、评估、决策、实施、投资处置等环节的管理，严格控制投资风险。
（5）建立科学的工程项目决策程序，明确相关机构和人员的职责权限，建立工程项目投资决策的责任制度，加强工程项目的预算、投标、招标、评标、工程质量监督等环节的管理，防范工程发包、承包、施工、验收等过程中的舞弊行为。
（6）严格控制担保行为，建立担保决策和责任制度，明确担保原则、担保标准和条件、担保责任等相关内容，加强对担保合同订立的管理，及时了解和掌握被担保人的经营和财务状况，防范潜在风险，避免和减少可能发生的损失。
（7）加强预算控制。预算控制是保证内控结构运行质量的监督手段。企业在实行预算管理时要注意：所编制预算必须体现单位的经营管理目标，并明确责任；预算在执行中，应当允许经过授权批准后对预算进行调整，以使预算更加切合实际；应当及时或定期反馈预算的执行情况。建立预算工作岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，制定预算工作业务流程，明确预算编制、预算执行、预算调整、预算分析与考核等各环节的控制要求，确保预算工作全过程得到有效控制。
3.建立内部控制的监督机制
从我市国有文化企业内部控制制度建设现状不难看出，部分企业并不是缺乏内控制度，而是缺乏对制度的监督力量，加强国企的内控制度监督工作已经成为迫在眉睫的问题。监督工作不仅涉及审批工作，更重要的是监督规章制度的执行过程，使整个过程更加公开透明，防止风险累积造成的巨大隐患。一是加强对企业法人的内部控制监督，建立企业重大决策集体审批等制度，以杜绝个别领导的独断专行；二是加强对企业部门管理的控制监督，建立部门之间相互牵制的制度，以杜绝部门权力过大或集体徇私舞弊；三是加强对关键岗位管理人员的控制监督，建立关键岗位轮岗和定期稽查制度，以杜绝企业中层干部和供销、会计等重要岗位人员以权谋私或串通作案，从而建立健全企业内部控制监督机制；四是完善内审体系，规范经营管理。要加强内部审计机构、制度建设，开展预算执行情况、投资项目效益、现金流量、内部控制风险等专项审计，拓展内部审计职能，使内部审计不仅包括审核会计账目，还应包括稽查、评价内部控制制度是否完善和企业内各组织机构执行指定职能的效率，并向企业董事会提出报告，从而保证企业的内部控制制度更加完善严密。
4.强化对内部控制制度实施情况的检查与考核，并建立有效的激励机制
为了保证企业内部控制制度能有效地发挥作用，并使之不断地得到完善，企业必须定期对内部控制制度的执行情况进行检查与考核，对各项工作目标完成情况进行事后控制，及时发现企业内部控制制度是否得到有效遵循，执行中有何成绩，出现了什么问题，为什么某项内部控制制度不能执行或不完全执行，估计可能产生或已经造成什么后果。对于严格执行内部控制制度的，给予精神鼓励和物质奖励；对于违规违章的，坚决给予行政处分和经济处罚，并与职务升降挂钩。只有做到压力与动力相结合，才能最终达到内部控制的目的。
5.加强国有文化企业各相关环节的配合
一个有效的内控系统需要多方面的配合，其一，要有充分的和全面的内部财务、经营等方面的数据，以及关于外部市场中与决策相关的事件和条件的信息。其二，要建立可靠的信息系统，涵盖公司的全部重要活动。其三，要确保所有员工充分理解和坚持相关制度和程序，履行职责，并确保相关信息传达到应被传达到的人员。第四，不论是经营层或是其他控制人员发现了内控的缺陷，都应当及时地向管理层报告，使其得到果断处理。
三、重庆国有文化企业内控制度建设中应特别注意的几个问题
重庆国有文化企业在建设本企业内控体系时，除了遵守基本规范、强化日常监督管理外，还应特别注意以下几个方面的问题：
（一）完善体制机制，充分发挥监事会及内部审计的功能
国有文化企业的内部监督应是一个完整的体系，应包含运行体制的健全及日常监督两个部分。健全运行体制，建立现代企业制度，完善法人治理结构，尊重和支持监事会的工作，充分发挥内部审计查错防弊等功能，是内部监督发挥作用的体制保证。作为文化体制改革的一项基本内容，目前全国各地的做法尽管不尽相同，但在委派监事会加强国有文化资产监管方面是一致的。在维护出资人权益方面，出资人通过委派监事会对国有文化企业董事会、高级管理人员及重大事项决策等进行监督，相对而言监督层级更高，更能充分发挥监督功能。
从市文化资产公司派驻四大国有文化企业监事会近两年时间的运作来看，监事会对各企业重大对外投资项目保持关注、对国有文化产权转让现状、国家政策调整对国有文化企业经营效益的影响等进行专题调研、关注重大抵押担保事项等，履责平稳顺利，充分发挥了监事会的监督功能，说明在更高层次上面实施监督是可行的。
实际上，国有文化企业管理层作为控制制度的制定者也应受到约束，原因在于管理层对内控体系的认识及是否给予充分尊重、遵守直接决定了企业内控体系的实施环境，是企业内控体系行之有效地实施的重要保证。只有这样，才能使国有文化企业由上而下共同执行内控制度，从而推动国有文化企业内控的健康发展。
（二）优化国有企业控制环境，推动国有文化企业健康有序的发展
由于我市国有文化企业历史原因，导致企业本身控制环境存在一定的问题。控制环境中的要素很多，有经营思想、管理风格、价值观念、组织结构、控制目标、员工素质、激励机制、规章制度、人事政策和企业文化等等。要构建企业良好的内控环境，应主要从以下几个方面入手：首先，提高员工素质。高素质的员工对在工作中贯彻和执行内控制度有着非常重要的作用，尤其是管理者。所以，在企业内部应按照平等竞争、优胜劣汰的原则选拔人才，并注重对全体员工的知识、技能的培训以及道德观、价值观的教育。提高管理层和员工的素质，用现代经营管理理念武装职工队伍，培养管理者诚实依法经营和员工忠诚于企业，使他们能准确地理解、掌握和执行本企业的内控制度。其次，重塑企业文化，增强企业内部凝聚力。我国的经济体制在经历了计划经济向市场经济的转轨之后，企业并没有建立起相应的组织文化，从而造成企业内部组织文化的缺位和混乱。再次，企业内部应通过先进的管理控制方法，如制定各项管理制度、编制各项计划、制定业绩考评办法等，辅以积极的人事政策，培养全体员工良好的道德观、价值观和全员控制意识。最后，要加快现代企业产权制度改革，明确企业内控目标，积极推进独立董事制度。
（三）充分关注薄弱内控环节，注重完善投资、抵押担保等重大事项的内控制度
我市国有文化企业多数都是由事业体制转制形成，由于历史及政策原因，一般都拥有或控制着大量的经济资源，转制后在管理模式、运作方式及主管部门的考核办法等方面与转制前相比都会有很大不同。而按照事业体制下的运作思维实施企业重大事项的决策，很有可能导致企业背上沉重的经济包袱，对企业的可持续发展带来不利影响。根据我们的检查、调研情况，国有文化企业目前在投融资、并购及抵押担保等方面亟待完善风险管理，强化论证过程，实施严格的内控、管理。因此，我市国有文化企业在设计和实施本企业的内控体系时，应立足于转变思维方式，努力完善对企业重大事项的控制环节。
（四）内控目标的定位应与国有文化企业的发展战略相结合，并要把握其动态性、层次性、全面性的特征
内控并非越严越好，在过严的控制制度下容易造成工作的摩擦、员工之间的不信任，从而影响企业效率的提高，导致偏离控制目标，国有文化企业更是如此。众所周知，营利性企业与非营利性企业以及同一企业的不同发展阶段，由于其发展战略各异，其内控的侧重点也应不同。如一个处于初创期的企业，其内控目标的侧重点应符合企业提高产品的竞争能力、扩大市场份额的发展战略，对成本费用的控制就可能宽松些；而一个处于成熟期的企业，其内控目标的侧重点应符合企业降低成本、稳定市场份额与质量的发展战略，对成本费用的控制也较为严格。另外，控制目标的动态性要求国有文化企业内控目标应随环境的变化而变化，实行跟踪控制。控制目标的层次性要求国有文化企业内控目标应针对不同的治理结构层次与内容进行分解，做到各司其职、分而治之。控制目标的全面性要求企业内控的多个目标之间做好协调，达到整体控制效果的最优。
（五）恰当地运用各种控制方法，并不断地发展完善
如前所述，各种各样的控制技术无外乎“反馈”和“前馈”。我们常常只认识到负反馈的重要性，即强调考核与惩罚，而忽视正反馈的激励作用，或者把控制理解为惩罚，否认激励是一种控制技术。即便在进行激励时，有时也由于运用不当，造成了奖懒罚勤的错误激励，从而加剧系统偏离目标。另外，由于环境的变化，过去曾经令人满意的控制技术，今天对于企业而言可能已经过时。因此，环境的变化意味着国有文化企业必须不断地改变与完善其控制方法。
（六）坚持协调发展原则，以科学发展观推动国有文化企业建立适度的内控体系
科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展，在推动我市国有文化企业建设健全内控体系的过程中，应当充分落实科学发展观协调发展的精神，推动企业建立与其管理机制协调适度的内控体系，处理好内控与治理结构的关系、内控与效率的关系、内控成本与效益的关系等问题，把握住内控收益要大于控制成本这一基本要求，避免由于控制过度而影响企业效率和降低企业效益，但同时也要避免企业以成本或效率为理由不建立或不完善其内控。
同时，我市国有文化企业应注意防止企业内控建设中的形式主义。我市国有文化企业有其特有的产生动因和发展历程，在建设社会主义市场经济体制中面临着与国外企业不同的政治、经济与人文环境。在推动企业建立与完善内控体系的过程中，应当推动企业杜绝内控建设执行中的形式主义，监督企业做到制定的内控体系要符合中国国情，切忌将内控体系建设成为墙上挂的、嘴上说的内控。
作者单位：
杨柱逊 重庆市国有文化资产经营管理有限责任公司
唐 凌 重庆市国有文化资产经营管理有限责任公司
